Um dos problemas estruturais da sociedade brasileira é o crescimento excessivo da mancha urbana das cidades, comumente denominado de “espraiamento”, que resulta em uma ocupação urbana de baixa densidade. Essa ocupação dispersa dificulta a provisão de serviços públicos e compromete a qualidade de vida dos moradores, pois não gera demanda suficiente para o transporte de massa e induz à adoção do automóvel particular como modo de deslocamento. Para reverter esse quadro, a política urbana procura aumentar a densidade da cidade existente, seja construindo edificações novas nos lotes ociosos, seja recuperando edificações degradadas nas áreas centrais. No entanto, tal como atualmente concebida, a política habitacional favorece o espraiamento urbano.
O paradigma da casa própria
O chamado “sonho da casa própria” sintetiza a forma como a sociedade brasileira acostumou-se a considerar o problema habitacional. Há uma suposição implícita de que toda família deveria ser proprietária do imóvel em que vive, cabendo ao Estado assegurar esse direito.
A União dispõe de políticas voltadas para diversos segmentos de renda: o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) direciona recursos da poupança voluntária para o crédito imobiliário; o Sistema Financeiro da Habitação (SFH) direciona recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), que são poupança compulsória, para financiar linhas de crédito habitacional subsidiado; o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) emprega recursos orçamentários para subsidiar faixas de baixa renda. Sem subsídios públicos, existe ainda o Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI), que estrutura o mercado de crédito imobiliário não apenas de natureza habitacional, mas para a produção de qualquer tipo de imóvel. Somam-se inúmeros programas estaduais, distritais e municipais de construção de unidades novas para transferência a famílias de baixa renda.
Cria-se, assim, uma distorção, que favorece a produção de novas unidades em detrimento da reforma e conservação das existentes.
O elemento comum a todos esses programas é a transferência da propriedade do imóvel ao beneficiário, sendo que os programas voltados para a baixa renda estão sempre associados à construção massiva de novas unidades. Cria-se, assim, uma distorção, que favorece a produção de novas unidades em detrimento da reforma e conservação das existentes.
Efeitos perversos da política habitacional
Ao adotar metas quantitativas, a política habitacional favorece a produção de conjuntos habitacionais distantes, em terrenos baratos. Sendo a política, por definição, habitacional, deixa-se de produzir unidades destinadas a usos não residenciais, como comércio, indústria ou serviços públicos. O que cria bairros sem empregos, lazer, saúde e segurança.
Em muitos casos, as condições de vida são tão inóspitas que o beneficiário recusa-se a ocupar o imóvel recebido, preferindo alugá-lo ou vendê-lo de imediato, ainda que clandestinamente, por meio de “contratos de gaveta”. No caso do PMCMV, muitos conjuntos foram simplesmente abandonados pelos adquirentes e ocupados por invasores ou pelo crime organizado.
Em lugar de subsidiar a casa própria, propomos como alternativa para a melhoria das condições habitacionais duas linhas de ação: o fortalecimento do mercado locatício e a desregulamentação dos serviços de hospedagem.
Fortalecimento do mercado locatício
A casa própria somente oferece uma solução habitacional provisória ao beneficiário, por vários motivos: (i) as pessoas têm ciclos de vida que demandam imóveis de características distintas: pequenos e bem localizados para solteiros e casais sem filhos; maiores para casais com filhos; menores para divorciados ou casais cujos filhos decidem morar sozinhos ou se casam; (ii) as pessoas procuram residir nas proximidades de seus empregos, escolas ou universidades, que são diversos ao longo da vida.
Contratos de financiamento habitacional são de longa duração e o imóvel adquirido dificilmente atenderá as necessidades da família ao longo desse período. Assim, se não for vendido por contrato de gaveta, será alugado como fonte de renda, passando os adquirentes a também pagarem aluguel em outro lugar.
Mesmo depois de quitado o financiamento, a “casa própria” dificulta uma alocação eficiente dos imóveis pelo mercado, pois sua transferência depende do pagamento de emolumentos cartorários e ITBI, que se constituem em elevados custos de transação. Isso leva a que parte significativa dos proprietários permaneçam vivendo em seus imóveis, mesmo quando o ideal seria uma mudança para unidades menores ou melhor localizadas.
Os contratos de locação, em comparação, são muito mais flexíveis e dinâmicos, pois podem ser customizados para qualquer período acordado entre as partes. Se admitirmos que a mudança de endereços é uma decorrência natural da vida moderna, cuja economia está em constante fluxo de “destruição criativa”, com fechamento e abertura de novas empresas, seremos levados à conclusão de que a locação é uma forma de moradia mais adequada que a casa própria.
Do ponto de vista da política urbana, inclusive, é possível dizer que a locação é indispensável enquanto modelo de política habitacional. Isso se dá porque a casa própria em área central se torna um ativo de alto valor para a população de baixa renda, que tende a vendê-lo para uso dos recursos em outras finalidades. Nesse sentido, o melhor uso do crédito imobiliário seria o financiamento para reforma de edificações em estado de ruína, mas bem localizadas, a serem posteriormente oferecidas no mercado locatício ou de hospedagem.
Reforma locatícia
A melhor forma de locação é aquela provida por um proprietário privado, que usa o imóvel como fonte de renda e o mantém em bom estado para obter aluguéis mais altos. Assim sendo, é preciso estimular esse tipo de investimento.
Em primeiro lugar, é preciso reformar a Lei 8.245/91 (Lei do Inquilinato) para eliminar dispositivos paternalistas que, a pretexto de proteger o locatário, desestimulam a locação, como as proibições de pagamento antecipado (art. 20); de locação para temporada por período superior a três meses (art. 48); e de mais de uma modalidade de garantia para um mesmo contrato (art. 37). Esses dispositivos elevam o risco do locador e desestimulam a oferta de imóveis no mercado.
Reforma tributária
Também é preciso equiparar para efeitos tributários a renda locatícia à renda fixa e à renda variável. A maior parte dos locadores são tributados enquanto pessoas físicas pela alíquota de 27,5%. Em comparação, a alíquota para investimentos em renda fixa de prazo superior a 24 meses ou em renda variável é de 15%. O residente em casa própria, por sua vez, não paga imposto algum. Esse arranjo tributário é altamente contrário à locação e precisa ser revisto.
Desregulamentação dos serviços de hospedagem
Ao lado da locação, uma alternativa promissora de atendimento à demanda habitacional são os serviços de hospedagem: hotéis, pousadas, pensões e albergues. Tais atividades cumprem papel relevante para segmentos que precisam de estadias de curta duração, como imigrantes, trabalhadores temporários e estudantes. Também podem atender com vantagem o enorme contingente que trabalha em áreas centrais, mas reside em bairros periféricos. Certamente muitas dessas pessoas prefeririam dormir em um albergue próximo ao trabalho a passar horas em deslocamento para chegar em casa e logo sair de novo rumo ao trabalho.
Legislação federal
Tais estabelecimentos sujeitam-se à Lei 11.771/2008 (Política Nacional de Turismo), cujas exigências burocráticas (arts. 23 a 26) precisam ser revistas. De todo modo, já se avançou bastante na desregulamentação do setor, mediante a revogação do Decreto 84.910/1980 e a edição da Lei 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica).
Esta última instituiu o direito de “desenvolver atividade econômica de baixo risco, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica” (art. 3º, I). A regulamentação desse dispositivo, por sua vez, foi feita pela Resolução GCSIM 51/2019, que incluiu entre as atividades de baixo risco os albergues e as pensões. Caso a legislação municipal não disponha em contrário, essas duas modalidades de serviços de hospedagem podem ser exploradas independentemente de alvará de funcionamento. Caberia avaliar a possibilidade de estender a classificação de “baixo risco” a outras formas de alojamento, como os hotéis e outros tipos de alojamento.
Legislação municipal
A dispensa de alvará de funcionamento não isenta o empreendedor de cumprir as normas municipais. Nesse aspecto, destacam-se as leis de uso do solo e os códigos de obras e edificações. As primeiras promovem o zoneamento de usos, ou seja, definem as atividades permitidas em cada zona da cidade, e fixam condições a serem observadas. Os códigos, por sua vez, estabelecem parâmetros a serem observados nas edificações destinadas a cada uso.
Em princípio, não haveria por que dar tratamento diferenciado aos serviços de hospedagem, em comparação com o uso habitacional, pois ambos apresentam, via de regra, o mesmo impacto urbano. Observa-se, inclusive, uma convergência entre esses dois usos, na medida em que muitas pessoas residem em hotéis ou apart-hotéis e que aplicativos de compartilhamento têm levado um número crescente de imóveis residenciais a serem oferecidos no mercado de hospedagem. O ideal, portanto, seria considerar a hospedagem como uma modalidade de uso residencial.
Tendo em vista, entretanto, que a nossa tradição urbanística distingue esses usos, uma alternativa mais aderente ao status quo é a classificação dos serviços de hospedagem como “uso não residencial compatível com a vizinhança residencial”, como faz a Lei de Zoneamento de São Paulo, que admite essa atividade em todas as zonas da cidade. Além disso, é preciso suprimir exigências descabidas, como vagas para automóveis e largura mínima de via.
Os códigos de obras e edificações, por sua vez, também deveriam equiparar os usos residencial e de hospedagem e reduzir ao mínimo as exigências edilícias, de modo, inclusive, a facilitar a conversão em meios de hospedagem de edificações originalmente projetadas para outros usos. A supressão de obstáculos nessa área permitiria, por exemplo, que edifícios comerciais e galpões industriais, fossem reconvertidos em alojamentos, favorecendo, assim, a revitalização de áreas degradadas e a atração de moradores para os centros históricos.
Outra medida que poderia favorecer a oferta de meios de hospedagem é a eliminação das alíquotas de IPTU diferenciadas em função do uso e as progressivas com relação ao valor dos imóveis. Quanto à diferenciação, como uso não residencial, a hospedagem sujeita-se a alíquotas mais altas que o uso residencial. Quanto à progressividade, as edificações mantidas sob propriedade indivisa, próprias dos serviços de hospedagem, são mais oneradas que as fracionadas sob a forma de condomínio ou loteamento.
No mesmo sentido, a política tarifária de abastecimento de água, via de regra, estabelece valores progressivos em função do volume consumido por unidade, o que prejudica os meios de hospedagem, em que todo o consumo dos hóspedes é considerado em conjunto.
Serviços assistenciais
A política de assistência social também deveria, em tese, atender as necessidades mais graves de moradia.
A Lei 8.742, de 1993, (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS) prevê a possibilidade de criação por qualquer ente da Federação de “benefícios eventuais” para situações de vulnerabilidade temporária e calamidade pública (art. 22). Nesse sentido, alguns municípios concedem o chamado “aluguel social” a famílias despejadas em reintegrações de posse ou atingidas por desastres naturais.
A LOAS também prevê, como serviço socioassistencial, o amparo às pessoas que vivem em situação de rua (art. 23, § 2º, II). Fazem parte dessa política os albergues, abrigos ou centros de referência mantidos pelas prefeituras, ao lado de um conjunto de programas nas áreas de saúde, trabalho e serviços social.
Em ambos os casos, não há transferência da propriedade aos beneficiários, mas o oferecimento de um benefício em dinheiro ou de um serviço para as pessoas mais necessitadas, enquanto elas estiverem nessa situação.
Conclusão
O paradigma da casa própria favorece o espraiamento urbano e contribui para a degradação das áreas centrais. Além disso, só atende famílias em determinado estágio de seu ciclo de vida. Assim sendo, devem ser suprimidos dos incentivos creditícios e tributários explícitos e implícitos à casa própria em comparação com a locação ou os serviços de hospedagem.
Além disso, é preciso eliminar os elementos paternalistas ainda presentes na lei do inquilinato e desregulamentar os serviços de hospedagem, de modo a equipará-los ao uso residencial.
Os subsídios atualmente destinados ao crédito imobiliário deveriam ser redirecionados para as políticas de assistência social, que são as que efetivamente atendem as pessoas destituídas de moradia. Em lugar de se beneficiar um contingente pequeno de famílias de baixa renda, muitas das quais vive satisfatoriamente pagando aluguel, com um imóvel que poderá ser vendido (ainda que informalmente) tão logo recebido, seria muito mais eficaz atender a um número maior de pessoas mais necessitadas, mediante aluguel social ou vagas em albergues.